Война компроматов, вспыхнувшая в Госдуме, в очередной раз поставила вопрос о том, что необходимо наконец принять закон о лоббизме. Чтобы не было без вины виноватых, а настоящие виновники не выходили бы сухими из воды.

Правовое регулирование лоббизма – крайне сложный процесс. Как минимум, он требует развернутого антикоррупционного законодательства, определяющего коррупцию не только как криминальное, но и как социальное явление. Во всех странах, где были приняты законы о лоббизме, они действуют в сочетании с большим количеством ранее принятых правовых актов, направленных на борьбу с должностными преступлениями.

Сегодня в целях противодействия коррупции принято 11 федеральных законов, семь указов и распоряжений президента и девять постановлений правительства. Поэтому юридических препятствий к принятию закона о лоббизме нет. С другой стороны, все эти нормативные акты не смогут работать в полную силу без легализации лоббистских структур.

Конечно, основное влияние на государственную политику оказывают политические партии, выполняющие роль посредника между обществом и государством. Но партии не способны представить все многообразие интересов общества. Именно лоббизм расширяет рамки представительства и вовлекает в политический процесс самые разнообразные социальные группы. В результате государственная политика становится более сбалансированной.

Надо отметить, что в системе российского законодательства контакты групп интересов с депутатами происходят постоянно. Действительно информация из первых рук крайне важна для нормальной законотворческой деятельности. Никто из депутатов не может знать всего, понимать, каков расклад сил в обществе, кто выступает "за", кто "против" и почему. Поэтому депутаты, которые не просто отбывают свой срок, а реально работают, буквально охотятся за достоверной информацией. А представители групп интересов бывают благодарны уже за то, что их выслушали.

Как это должно быть

Стандартный набор лоббистских технологий довольно обширен. Начнем с практик "белых" технологий. Выступления в профильных комитетах парламента, организация разного рода слушаний, конференций, публичных встреч, мобилизация общественного мнения "за" или "против" того или иного законопроекта позволяют группам интересов влиять на проводимую государственными структурами политику.

Примером такой "белой" лоббистской работы можно назвать недавно прошедший в Госдуме совместный круглый стол депутатов и российских археологов, крайне недовольных тем, как охраняется археологическое наследие страны. Достаточно сказать, что действующее законодательство до сих пор не установило специальных требований к обороту металлоискателей и георадаров. Они не регистрируются и не лицензируются. Угроза археологическому наследию со стороны "черных копателей" была осознана археологами еще 20 лет назад, и они неоднократно ставили вопрос о запрете на свободную продажу частным лицам поискового оборудования. Долгие годы их никто не слушал, а сейчас результатом круглого стола стал проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу лицензирования использования металлоискателей, детекторов неоднородности почв и иного специального поискового оборудования". Общественная польза очевидна.

Вопрос восприятия

Как люди воспринимают подобные лоббистские практики? В разных странах по-разному. Там, где институт лоббизма получил наибольшее развитие, действуют жесткие правовые нормы. Кроме того, все контакты законодателей и чиновников с лоббистами проходят под зорким оком комиссий по этике, которые создаются практически при всех законодательных или исполнительных органах. Как следствие, лоббизм в таких странах воспринимается как нечто само самой разумеющееся.

К сожалению, в сознании россиян слово "лоббизм" ассоциируется исключительно с коррупцией. Многие даже считают лоббизм простым синонимом коррупции. Очевидно, что такое мнение – прямой результат отсутствия легальных лоббистских структур в нашей стране. К слову сказать, во многих странах лоббизм – это полномасштабная индустрия. Так, в США в области связей с правительством занято 100 тыс. человек. В политико-административных структурах ЕС действует около 10 тыс. лоббистов.

Лоббирование "из-под ковра"

В России масштабы прямых непубличных контактов лоббистов с законодателями и чиновниками ничуть не меньше, чем в других странах. Но они носят принципиально иной характер. Поскольку лоббистские технологии не институционализированы, нормы лоббистской деятельности условны, этические нормы размыты, а культура лоббизма попросту отсутствует, ключевым механизмом учета групп интересов становятся кулуарная политика и патрон-клиентные связи.

Примеров теневого и полутеневого лоббирования много. Это борьба "за" и "против" целого ряда технических регламентов, "толлинговые войны" крупнейших производителей алюминия, скоординированное давление на законодателей производителей пива, стремящихся расширить возможности рекламировать свою продукцию, не менее сильное давление переработчиков молока против названия "молочный напиток" для порошкового молока и т.д.

Но главная отличительная особенность российского лоббизма – большой вес "внутренних лоббистов", лоббизм самих чиновников, занимающих высокие государственные должности и отстаивающих интересы одной или нескольких отраслей или предприятий.

Показательна ситуация в отечественном здравоохранении, где между государственным Фондом обязательного медицинского страхования и государственными медицинскими учреждениями оказались частные страховые компании, в которых оседают значительные суммы обязательных страховых платежей. Или продвижение на российский рынок "Арбидола" при самом непосредственном участии государственных чиновников высшего ранга: уже несколько лет этот препарат является самым популярным в России, несмотря на большие сомнения в его эффективности, о которых неоднократно заявляли специалисты.

Не отстает и среднее исполнительное звено. Аппаратные люди-невидимки могут как поддержать, так и завалить любой проект или законодательную инициативу в силу личных договоренностей с теми, от кого в тайне от своего руководства получают ежемесячные откаты. А в ряде регионов вообще произошло слияние государственной (муниципальной) власти с частным сектором. Каждый сам себе и чиновник, и законодатель, и лоббист!

Параметры закона о лоббизме

Каким, на наш взгляд, должен быть закон о лоббизме? Приведем несколько основных параметров.

Первое. Для российских условий больше всего подходит модель лоббизма, предполагающая официальное участие представителей групп интересов в работе специально созданных при органах власти совещательных структур.

Второе. Закон должен ориентировать представителей групп интересов на лоббирование посредством диалога с общественным мнением. Конечно, это наиболее сложный, дорогостоящий и в нынешних условиях не всегда эффективный метод продвижения интересов. Однако понимание потенциала вовлечения широкой общественности в процессы лоббирования рано или поздно придет, в том числе и в результате успеха борьбы за честные выборы. Законодательство должно быть к этому готово.

Третье. Лоббистская деятельность должна быть профессиональной, а лоббисты должны получать лицензию на свою деятельность. Именно такой подход применяется в большинстве стран мира, где лоббизм является легальным институтом. Подобный подход позволит регулировать данный рынок, собирать информацию об игроках этого рынка, что в конечном итоге будет способствовать его открытости. Кроме того, лицензию на лоббистскую деятельность должны будут получить все профессиональные ассоциации и отраслевые союзы, которые добиваются экономических целей политическими средствами. Списки лоббистов должны быть публичны: общественность должна знать имена лоббистов, консультантов и оплачиваемого персонала подобных организаций.

Четвертое. Лоббистские группы обязаны раскрывать имеющуюся у них информацию о "коммерческих" отношениях между политиками и частными структурами, а также фактах подношения подарков политикам и предоставления им различных услуг со стороны заинтересованных лиц. В случае сокрытия такой информации "лоббисты" должны быть готовы к жестким санкциям.

Пятое. Необходимо установить регистрационный взнос для частичного возмещения расходов по управлению системой регистрации лоббизма (размер которого, впрочем, не должен препятствовать участию в лоббистской деятельности более бедных групп интересов и организаций).

Пакетный подход

Рынок лоббистских услуг бурно реагирует лишь на один-единственный индикатор – на степень последовательности проводимой правительством страны антикоррупционной политики. Пока борьба власти с коррупцией будет оставаться демагогической, этот рынок так и не выйдет из тени, даже в случае принятия закона о лоббизме.

Поэтому закон о лоббизме должен быть принят в пакете с еще двумя антикоррупционными законами: законом о конфликте интересов и законом о контроле за соответствием крупных потребительских расходов фактически получаемым физическими лицами доходам.

Пока норма о конфликте интересов касается только депутатов и сенаторов и не распространяется на всех государственных служащих.

Закон о контроле за доходами и расходами государственных служащих различного ранга, инициированный Д. Медведевым весной этого года, противоречив и нечеток. Потребовать проверку могут СМИ, политические партии, общественные организации и правоохранительные органы. Но решение о проверке может принять лишь руководитель подозрительно богатого госслужащего. На такой нормативной базе систему "белого" институционального лоббизма создать невозможно.

Контроль за расходами граждан – это обычная практика стран, считающих себя цивилизованными. Опыт в этом деле накоплен большой. Многие страны, создавшие эффективные системы контроля за расходами, начинали в условиях такой же тотальной коррупции, как в России, – например, Сингапур, где сегодня расходы и доходы госслужащих сравнивает специальный государственный орган, подконтрольный первому лицу страны.

Но в большинстве случаев доходы и расходы сравнивают налоговые органы. Одновременно выясняется законность источников дохода. Не надо перекладывать функции налоговиков на кого-то другого, тем более на общественность. Если зафиксировано несовпадение доходов и расходов, то первый вопрос налоговика: почему с каких-то доходов не уплачены налоги? Вот тут-то и вылезают "ослиные уши" коррупционера. Скрыть взятку за легальным доходом очень непросто. Карательная система приводится в действие автоматически, а не по распоряжению вышестоящих начальников. И она настолько жесткая и неотвратимая, что, как говорят в Германии, на неправедно нажитые деньги можно позволить себе только кружку пива.

Препятствовать деловым кругам и различным организациям осуществлять связь с органами государственной власти бессмысленно и невозможно. Отсюда следует один-единственный вывод: необходима цивилизованная система продвижения различных интересов на уровень законодательной и исполнительной власти. Но чтобы лоббизм не выродился в подкуп должностных лиц, он должен быть заключен в жесткие рамки закона и этических норм!