Сергей Кабышев об организационно-правовом механизме реализации научно-технологического развития страны

Политико-правовое значение территории не сводится к пространственным границам государства и определению соответствующей сферы реализации властных возможностей. Территория должна быть глубоко научно осмыслена в актуальной геостратегической перспективе в качестве интегральной социокультурной, материально-хозяйственной, естественно-природной ценности и основы суверенной России как самобытной державы-цивилизации и государства-континента, фактора естественных производительных сил, роль которых при переходе к новым технологическим укладам отнюдь не ослабевает.

Важно преодолеть проблемно ориентированный подход к пониманию нашей огромной территориальной протяженности, значение которой, как отмечал еще В.И. Вернадский, "недостаточно оценивается", и "мы страдаем от того, что в действительности является первоисточником нашей силы". По мысли В.И. Вернадского, прочная спайка социально-природного пространства в единое государственное целое требует организации интенсивной научной работы с широкой поддержкой и развитием местных центров, которые позволили бы не только активизировать интеллектуальные, национально-культурные и естественно-природные силы отдельных местностей, но и обеспечить их наиболее высокий вклад в единство большого целого.

В условиях существенной природно-климатической и социально-производственной территориальной дифференциации научное знание приобретает решающее значение в эффективном освоении, достижении глубокой и непрерывной связности государственного пространства, которое, в свою очередь, определяет размещение и использование, "питательную" биосоциокультурную и инфраструктурную среду развития научно-технического потенциала.

Конституция России придает вопросам научно-технологического развития общенациональное значение (п. "е" ст. 71) и предполагает их решение в рамках единой государственной политики (п. "в" ч. 1 ст. 114). Единство не означает единственность, односубъектность, а подразумевает организованную согласованность реального многообразия. В формировании и реализации государственной научно-технической политики в соответствии с Конституцией России должны совместно участвовать каждый из субъектов Российской Федерации (п. "е" ч. 1 ст. 72) в целях сохранения и развития научно-технологического потенциала России (п. "в.1" ч. 1 ст. 114), в том числе с учетом его сложившегося пространственного размещения.

Сохранение научно-технического потенциала, в частности, в существующих компактно-территориальных формах его организации – не элемент мемориально-символической политики, вызванной данью традиции, а отражение глубокого понимания значения преемственности для планомерного научного развития, которое со временем обретает и свою уникальную географию. Расточительно и рискованно действовать здесь по принципу tabula rasa. Качество научного развития имеет в значительной степени ценностно-мировоззренческую основу, обусловлено укорененным чувством принадлежности к великому наследию, стремлением соответствовать ему и его превзойти. Так формируется научный патриотизм, неотделимый от осознания социально-культурной и исторической общности, подкрепляемый особой психологической атмосферой и архитектурной средой.

Утвержденная Президентом России в феврале 2024 г. новая редакция Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации (СНТР) направлена на форсированную реализацию задач по обеспечению технологического суверенитета и уделяет особое внимание пространственно-территориальным аспектам. Сама необходимость эффективного пространственного развития, в том числе путем преодоления социально-экономических территориальных диспропорций, рассматривается в числе наиболее значимых больших вызовов, на преодоление которых направлены все элементы Стратегии (пп. "з" п. 15 СНТР). Вместе с тем отдельно подчеркивается значение создания и развития передовой инфраструктуры исследований и разработок, включая установки класса "мегасайенс" (в том числе путем установления специальных правовых режимов) (пп. "а" п. 29 СНТР), а также поддержка отдельных территорий (субъектов Российской Федерации) с высоким научно-технологическим потенциалом (пп. "г" п. 29 СНТР). Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления включены в механизм реализации СНТР (в частности, п. 6, 7, 41, 42 СНТР), должны обеспечивать целостность и единство научно-технологического развития Российской Федерации.

Организационно-правовой механизм реализации научно-технологического развития страны эволюционирует с учетом меняющихся условий и задач, выстраивается вертикаль управления в сфере государственной научно-технической политики. Предстоит решить вопросы стратегического планирования в научно-технологической сфере на региональном и муниципальном уровнях, обеспечить необходимыми управленческими средствами функциональную взаимосвязь и скоординированное взаимодействие – в целях результативного (а не формально-отчетного) достижения общенациональных приоритетов – существующих различных (и, надо признать, обособленных, разрозненных) форм (институтов) научно-технологического развития и подготовки кадров, имея в виду как государственно-бюджетный, так и частнопредпринимательский сегмент. Важно "собрать" системную многоуровневую, межсекторальную модель организации научно-технологического развития, не полагаясь на эпизодический успех ручного управления и субъективные возможности привлечения новых источников в состав материально-финансовой базы конкретной территории.

Требуются нестандартные подходы и решения. Важно провести не оперативно-тактическую, а кардинальную (с учетом вызовов времени и видения стратегической перспективы) перенастройку системы управления научно-технологическим развитием. На федеральном уровне принцип единства государственной научно-технической политики должен быть последовательно реализован и в функциональном, и в организационном плане, в том числе путем принципиального повышения уровня субъектности правительственной Комиссии по научно-технологическому развитию, наделения соответствующего органа управленческими, кадровыми, финансовыми полномочиями в сфере научно-технологического развития (включая возможность давать задания в области НИОКР, предполагающие взаимодействие различных научных, образовательных и иных организаций независимо от формы собственности). Соответственно должен возрасти и статус Российской академии наук (во взаимодействии с указанным органом), имея в виду не только экспертную составляющую, но и методическое руководство научно-технологической деятельностью.

Необходимо выстроить четкую систему управления научно-технологическим развитием и на субфедеральном уровне, предполагающую как соподчинение в рамках единой государственной научно-технической политики, так и определенную самостоятельность, позволяющую учесть региональную специфику и системно увязать региональные государственные программы научно-технологического развития с ключевыми (в том числе по вкладу в ВРП субъекта Российской Федерации), перспективными отраслями специализации экономики и стратегиями социально-экономического развития региона и федерального округа, отразить в соответствующих программах федеральные, региональные и частные инвестиции.

Комитет Государственной Думы по науке и высшему образованию неоднократно обращался к проблемам развития научных территорий. В частности, решением комитета от 24 ноября 2022 г. утверждены рекомендации, основной посыл которых в том, что механизмы управления наукоградами и иными подобными территориями, имеющими общенациональное стратегическое значение, должны обеспечивать приоритет научно-технологического целеполагания и согласованное развитие этих территорий в рамках единой государственной научно-технической политики. Существующая же модель, замыкающая наукограды в муниципальной оболочке городского округа, искусственно препятствует сохранению и развитию научного потенциала с использованием современных конституционных возможностей организации системы публичной власти.

В постановлении Государственной Думы от 1 февраля 2024 г. № 5682-8 ГД сформулирован комплекс рекомендаций, направленный на совершенствование правового режима наукоградов Российской Федерации и иных территорий, включая уточнение порядка присвоения (сохранения, досрочного прекращения) статуса наукограда и условий предоставления соответствующим территориям мер государственной поддержки.

Несмотря на внимание, уделяемое научным территориям, и общее понимание их роли в реализации стратегических задач страны, нельзя не признать, что преобладающий взгляд на модель их развития, основанный на социально-инфраструктурном подходе (т. е. сфокусированный, по сути, на все той же муниципальной оболочке наукоградов), ориентирован, хотя и важными, но все же второстепенными (вторичными) вопросами. Качественная городская среда благоприятствует науке, но не производит ее, и, более того, в своем формировании, развитии должна быть подчинена целеполаганию научно-технологического развития.

Принципиально важно так или иначе преодолеть искусственный и непродуктивный организационно-управленческий разрыв (дуализм), существующий между научно-технологической (в действительности, базовой, решающей) и благоустройственно-инфраструктурной составляющими наукограда (и иных научных территорий), причем как на уровне самой по себе данной конструкции публично-правового образования, так и в ее взаимосвязях с другими уровнями публичной власти, в конечном счете – в привязке к общефедеральному механизму приоритизации и осуществления научно-технологического развития.

Признаваемый в настоящее время смысловым ядром наукограда его научно-производственный комплекс нуждается в адекватном правовом режиме, который позволил бы обеспечить сочетание как определенной общности (взаимосогласованного единства целей, задач, действий участников) при реализации общенациональных научно-технологических приоритетов (в том числе в координационной связи с иными, внешними субъектами научно-технологического развития), так и необходимой степени автономии, самостоятельности его участников, имея в виду в том числе разнообразие форм собственности. Расширение форм государственной поддержки наукоградов, включая предоставление дополнительных возможностей использования тех или иных преференциальных, льготно-стимулирующих режимов (мер), требует сбалансированного подхода, исключающего асимметрию развития наукограда в сторону бюджетообразующего предпринимательства, не обладающего реальной наукоемкостью. "Якорные" инвесторы дают хорошие преимущества, но при оценке применимости принципа "открытых дверей" нельзя забывать о том, для чего вообще существует этот вход.

Вместе с тем следует учитывать проблемы, связанные с применимостью и пригодностью (адекватностью) на разных научных территориях существующих государственных инструментов, направленных на обеспечение качества жизни. Действующие нормативы программ развития не учитывают специфику, технологические особенности соответствующих территорий и не обеспечивают их реальные финансовые потребности, а применение целого ряда мер поддержки (например, программ "Земский доктор", "Земский учитель", строительства кампусов мирового уровня), жестко увязанных с критерием численности населения, объективно затруднено (вследствие превышения или недостижения соответствующего параметра).

Все это подразумевает перенастройку в том числе финансово-бюджетного механизма в целях консолидации управления ресурсами, направляемыми на развитие наукоградов, а также иных научных территорий (в настоящее время по различным программам и проектам).

Таким образом, необходимо прежде всего:

а) определить и юридически формализовать состав территорий с высоким научно-технологическим потенциалом и те из их числа нуждающиеся в дополнительных мерах по инфраструктурному развитию, применительно к которым такие дополнительные меры являются необходимыми и оправданными с точки зрения приоритетных задач государственного научно-технологического развития. При реализации этой задачи важно руководствоваться идеей преемственности и недопустимости произвольного пересмотра ранее признанного правового статуса. Более того, требует преодоления пробел в законодательном регулировании, связанный с преобразованием территориальных единиц с участием наукоградов, с тем чтобы такие преобразования проводились в интересах научно-технологического развития и не влекли прекращение (перерыв) статуса наукограда (имея в виду опыт создания Большого Серпухова в Московской области);

б) сформировать (усовершенствовать) организационно-правовые механизмы управления наукоградами, которые бы обеспечивали реализацию мероприятий инфраструктурного развития таких территорий в соответствии с целями сохранения и развития научно-технологического потенциала (т. е. подчинение программам и проектов благоустройства соответствующих территорий централизованным механизмам управления ими как именно научно ориентированными территориями, интегрированными в государственную научно-техническую политику);

в) определить перечень дополнительных мер и критериев оценки эффективности (результативности) функционирования соответствующих публично-правовых образований, в том числе с использованием пилотной модели правового регулирования.

Подчеркну, оценка сложившегося научно-технического потенциала и эффективности его использования применительно к конкретным публично-правовым образованиям должна производиться с учетом понимания принципиально более широкого спектра возможных последствий, чем принятие ограничительных (предупредительных, пресекательных или иных подобных) мер. Важно обеспечить возможность осуществления при необходимости "доформирования" научно-технического потенциала в интересах наиболее эффективной реализации государственной научно-технической политики.

Что касается правовой природы территориальной единицы, в рамках которой существует наукоград, то нужно учитывать, что уже действующему законодательству известны различные подходы (которые, впрочем, сами могут потребовать некоторого уточнения). В частности, не обойтись без анализа возможностей более широкого применения модели, использованной применительно к статусу ЗАТО, имея в виду, что соответствующий специальный закон определяет ЗАТО как "имеющее органы местного самоуправления административно-территориальное образование", вся территория которого "является территорией городского округа". Законодательство о местном самоуправлении исходит из неочевидной в данном случае родовой (сущностной) принадлежности к категории городского округа.

Соответственно, требуются системные законодательные решения и институты, которые бы обеспечивали централизованный режим управления комплексным научно-технологическим, социально-экономическим, пространственным развитием территорий, имеющих высокий научно-технический потенциал и стратегическое значение для государства.